С Тълкувателно постановление № 2/2017 г. от 03.04.2018 г., постановено по Тълкувателно дело №2/2017 г., Общото събрание на Гражданската колегия (ОСГК) на Върховния касационен съд (ВКС) и Първа и Втора колегия (ПВК) на Върховния административен съд (ВАС) реши, че:
Делата, образувани по жалби срещу актове на кметове на общини по § 15, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ (ДВ бр. 61 от 11.08.2015 г.) за прекратяване на договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от общинския поземлен фонд, които в срока по ал. 1 и 2 не са приведени в съответствие с чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ, са подсъдни на районния съд.
Делата, образувани по жалби срещу откази на кмета на общината за издаване на удостоверение и скица по чл. 13, ал. 4 – 6 ППЗСПЗЗ, са подсъдни на районния съд съгласно § 19 ПЗР на ЗИД АПК (ДВ, бр. 39/2011 г., изм., бр. 58/2017 г.).
Тълкувателното дело е образувано на основание чл. 125, във връзка с чл. 124, ал. 2 от ЗСВ с разпореждане от 15.08.2017 г. на председателите на ВАС и на ВКС, за постановяване на съвместно тълкувателно постановление по следните въпроси, свързани с установена противоречива практика на смесени петчленни състави на ВКС и ВАС, а именно: 1. На кой съд са подсъдни делата, образувани по жалби срещу актове на кметове на общини по § 15, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ (ДВ бр. 61 от 11.08.2015 г.) за прекратяване на договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от общинския поземлен фонд, които в срока по ал. 1 и 2 не са приведени в съответствие с чл. 37и, ал. 1 и ал. 4 от ЗСПЗЗ? 2. На кой съд са подсъдни делата, образувани по жалби срещу откази на кмета на общината за издаване на удостоверение и скица по чл. 13, ал. 4 – 6 ППЗСПЗЗ?
Противоречивата практика на смесените петчленни състави на съдии от Върховния касационен съд и Върховния административен съд е относно компетентния за разглеждане на споровете съд.
По отношение на първия въпрос в тълкувателното постановление на ВКС и ВАС пише, че неизпълнението на задължението от ползвателите с договори, сключени преди 24.02.2015 г. в срока по ал. 1 и ал. 2 е специално основание за прекратяването им при условията на обвързана компетентност, уредено самостоятелно в ал.3 на § 15. То е възложено на кмета на общината, съответно на директора на областната дирекция „Земеделие“ в зависимост от собствеността на предоставената земеделска земя.
Върховните съдии приемат, че актът за прекратяване, издаден от кмета на общината на основание §15, ал. 3 ЗИДЗСПЗЗ (ДВ бр. 61/2015 г.) е идентичен по вид и характер с актовете за прекратяване на договорите в хипотезите на чл. 37м, ал. 4, т. 2, 3 и 4 от закона, въведени с изменителния и допълващ закон, част от който е преходната разпоредба на § 15. По същността си прекратяването е властническо волеизявление, направено от административен орган в изпълнение на законово вменено му задължение. Това го определя, като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, засягащ правата на собственици и/или ползватели на животновъдни обекти, придобити в резултат на успешно проведена и завършила със сключване на договор процедура, уредена в чл. 37и ЗСПЗЗ.
На второ място в мотивите се сочи, че ЗСПЗЗ има за предмет правната регулация не само на обществените отношения, свързани с правото на собственост върху земеделските земи, но и тези, свързани с тяхното ползване и то по отношение на четирите вида собственост: на граждани, на държавата, на общините и на юридическите лица. Тя предвижда издаване на индивидуални административни актове по ред и на основания, уредени именно в този закон и в правилника за прилагането му, между които са и актовете, предмет на настоящото тълкувателно постановление. Компетентен да се произнесе по законосъобразността им е районният съд.
В заключение Върховните съдии намират, че така предложеното разрешение не противоречи на приетото разрешение в т. 10 от Тълкувателно постановление № 2/2015 г., определящо административния съд за компетентен да се произнесе по подадени жалби срещу актове по приложението на чл. 24а ЗСПЗЗ, тъй като процесните актове, издадени от кмета, не са такива по приложението на посочената разпоредба.
По отношение на втория въпрос в постановлението е записано, че на обжалване по реда на АПК подлежи заповедта, като индивидуален административен акт, инкорпориращ и решението на техническата служба. Спецификата на производството по чл. 11, ал. 4 ППЗСПЗЗ е разгледана в ТР № 5 от 18.10.2011 г. по т.д. № 8/2010 г. на Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд. Прието е, че то не е самостоятелно, има обслужващ характер в реституцията и съответно се подчинява на режима на реституционното производство, като цяло.
„Прилагайки § 8 ПЗР АПК, до приемането на § 9 ПЗР на ЗИД АПК (ДВ, бр. 39 от 20.05.2011 г.), подсъдността на споровете във връзка с извършване на административни услуги, както и отказите, (в това число и такива във връзка с удостоверението и скицата, като задължителни елементи от възстановяване правото на собственост на имоти в границите на урбанизираните територии) безспорно бе на административните съдилища по силата на чл. 128, ал. 1, т.1 АПК.
С приемането на § 19 ПЗР на ЗИД АПК обаче бе направено отклонение от общото правило, отнасящо се до индивидуалните административни актове и отказите за издаването им по ЗСПЗЗ и правилника за прилагането му. С изключение на тези, издадени от министъра на земеделието, храните и горите, всички останали могат да се обжалват пред районния съд по местонахождението на имота по реда на АПК. Дори граматическото тълкуване на разпоредбата ясно показва, че водещ елемент при определянето на компетентния съд за разглеждане на споровете е законът, по който е издаден индивидуалният административният акт, а не видът на акта.“, се уточнява в мотивите на ВКС и ВАС.
Според върховните съдии волята на законодателя е да постави в компетентност на районните съдилища всички жалби срещу индивидуални административни актове по ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ, независимо от техния характер. Изключения от този принцип може да има само в случаите, когато на първо място се касае за акт на министъра на земеделието, храните и горите и на второ място обжалваният индивидуален административен акт, макар да разкрива връзка със ЗСПЗЗ, по естеството си е акт по прилагането на друг закон, например ЗМСМА, ЗОС и др. Отказът да се издаде удостоверение и скица по чл. 13, ал. 4 – 6 ППЗСПЗЗ не е сред двете изключения. Ето защо компетентен да разгледа жалба срещу такъв отказ е районният съд.
По делото е депозирано особено мнение по т. 1 от тълкувателното постановление.